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京津冀区域法治建设的问题及思考
2016年11月01日 09:50 来源:北京日报 作者:北京市政府法治研究中心 字号

内容摘要:京津冀协同发展是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署,对于协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大现实意义和深远的历史意义。

关键词:京津;协同;区域法治;思考;发展

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  京津冀协同发展是党中央、国务院在新的历史条件下做出的重大决策部署,对于协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大现实意义和深远的历史意义。无论是北京非首都功能疏解、从根本上治理“大城市病”,还是缩小三地发展落差、实现区域协调共赢发展,都面临着一系列新问题、新要求。而这些新问题、新矛盾的解决,只能依靠法治凝聚共识、化解矛盾、维护秩序、稳定预期。

  当前京津冀协同发展中面临的法治难题

  1、区域发展立法引领的缺位。

  在现实中,区域协同发展的立法缺失在我国具有一定的普遍性,我国至今还缺乏针对区域发展的专门立法。法律具有指引、评价、预测等功能,在有法律可依的前提下,行为人就可以做出明确的行为预期和行为选择,从而承担行为后果。借助法治稳步推进京津冀协同发展的首要环节是制定相关的法律。

  结合前期调研,目前京津冀协同发展在立法层面还没有明显进展。以大气污染治理为例,由于目前三地协同发展没有从立法层面得到推进,环境保护作为需要率先突破和亟须协同治理的领域,仍然需要北京市牵头,协调的难度很大。再如在非首都功能疏解中,由于土地利用后续规划不明朗,且没有明确的法律依据,在一些专业性批发市场的搬迁中,行为人不积极搬迁的心态比较普遍。

  2、协同行动规则尚未齐备。

  《京津冀协同发展规划纲要》的制定,在国家发展战略的顶层设计上迈出了可喜的一步,然而《纲要》并不具有严格意义上的法律约束效力,因而需要从政策角度出发,辅之以强有力的引导,即“一分部署,九分落实”。也正因如此,遵循《纲要》关于协同发展的总体部署、目标、原则、任务等纲领性规定,涉及协同发展的具体展开还需要一系列层级的推进与落实保障机制设计。

  在全面依法治国的总体部署下,改革共识的凝聚、发展秩序的维护、矛盾纠纷的化解,都只能且必须遵循法治的进路。简单而言,在对于协同发展所涉及的一系列、多层次的推进和实现机制本身的考虑方面,也务必要强调程序法定、效力法定的法治基本要求。

  3、协同发展的配套工作机制仍不健全。

  调研发现,京津冀三地虽经济发展产业体系完备、引擎作用明显,但发展方式不同、发展阶段不同,因而至今尚未摆脱行政区经济各求发展的旧有模式。目前尚缺乏有效的区际利益协调机制,尤其缺乏统一的地区性环境保护、食品市场监管规则,因此法治配套协调机制有待进一步深化。与此同时,在产业规划、环保、交通等需要率先突破的领域,需要京津冀协同发展领导小组及其办公室制定明确的路线图,并加大督办力度,避免三地在执行中的懈怠。但是,在商品流通、流动人口的权利保护,甚至环保、交通等领域,仍然可能存在某种形态的地方保护主义行为,仅靠中央领导小组及其办公室的督导无法完全解决。

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