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美国财政决算监督制度特征及评价
2020年04月27日 11:34 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:全承相 杜锦 字号
关键词:美国;财政决算监督制度;部门联合;符合规则;存在问题

内容摘要:决算监督是美国议会对政府预算执行结果进行综合监督的枢纽工程,对推进国家治理具有重要意义。美国财政决算监督体系有其自身鲜明的运行特点,比较注重预算执行过程中由立法机关组织实施的外部化委派监督机制。在预算执行完毕后,美国政府并不需要编制系统化决算报告,只需要像企业一样提交一份综合财务报告,并由隶属于国会的审计机关向议会独立提交综合审计报告,向议会备案即可。这不仅有助于提升财政治理运行效率,而且在一定程度上降低了财政监督总体成本。

关键词:美国;财政决算监督制度;部门联合;符合规则;存在问题

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  决算监督是美国议会对政府预算执行结果进行综合监督的枢纽工程,对推进国家治理具有重要意义。美国财政决算监督体系有其自身鲜明的运行特点,比较注重预算执行过程中由立法机关组织实施的外部化委派监督机制。在预算执行完毕后,美国政府并不需要编制系统化决算报告,只需要像企业一样提交一份综合财务报告,并由隶属于国会的审计机关向议会独立提交综合审计报告,向议会备案即可。这不仅有助于提升财政治理运行效率,而且在一定程度上降低了财政监督总体成本。

  多部门联合监督

  美国宪法赋予国会广泛的财政监督权,国会控制着政府收支。预算年度结束后由美国财政部、行政管理和预算局及各用款部门共同编制反映预算年度内收支执行情况的决算报告,经审计机构审核、国会批准后即成为正式决算。美国财政决算体制的基础是它的预算编制与执行监督体系,主要监督主体有财政部门、用款部门、审计部门及国会等,具体可分为用款部门财务首长内部控制和议会会计总署设置的总检察官外部控制两类。各政府部门内部的财务控制责任主要由其财务首长领导的控制机构承担,行政管理和预算局也有权检查美国所有联邦机构的账目。此外,美国国会会计总署会在各联邦政府机构内部设置总检察官,它是议会对联邦政府预算进行外部控制的专门机构,负责对财政资金使用和管理过程中出现的重大违纪违法问题进行调查处理,总检察官有权查阅被审计部门的所有文件。如果发现决算收支事项有与预算方案相抵触或舞弊的情况,可以否决此决算案,并责成有关人员承担相应的责任,或移送司法机关追究刑事责任。

  美国国会一般通过三方面的机制履行其对财政预决算的监督职能。首先,美国政府通常依据公认的会计基准编制独立的财务会计原始账簿(记录政府财政状况和反映财政运行结果的会计交易账簿)及相应的政府财务会计报告进行简易决算审核。在决算结果的检查方面,会计监察官一般会调查政府首长签订的合同、金库情况、与财政有关或给财政带来影响的包含收支的所有文件条款。他们可要求相关审计人员、财政监督人员出席听证会并发表证词,有检查政府机构财务活动和财政收支单据的权力。当决算检查发现违法或不合理的会计支出时可以向媒体公布,便于社会公众对预算执行结果发表意见。其次,美国法律规定有关部门必须定期就预算执行情况向议会做出报告,并对报告的具体内容、期限甚至报告人都有明确的要求。如总统预算管理办公室每年5月要向国会提交联邦政府财政管理现状与规划报告。美国立法机关通过有关听证制度实施预决算监督与信息披露,议会及各专门委员会在审议预算、决算草案的听证会上,可要求政府部门首长就一些专题或特定问题进行说明、接受询问和质询。最后,美国联邦审计总署通过审计实现对预算执行与决算报告的监督。未经其审核认可,政府决算无法成立。为了强化审计总署协助国会对决算进行审计的功能,国会通过立法赋予审计总署一系列主动审计的职权职责。审计总署可定期或在每一项目结束后向国会有关委员会及/或委托其进行审计的政府部门提交审计报告,说明风险构成、大小、成因等问题,供有关机构参考。审计师作为证人出席国会监督听证会时,可就资金使用状况和效率发表独立评论,并利用社会舆论压力来增加审计建议的影响力。

  财政活动需符合规则并公开报告

  基金会计是美国地方政府会计制度的基础。美国政府会计的基本单位是基金组织,主要有三种类型:政府基金、财产基金和信托基金。其活动主要遵循五个原则:(1)政府预算会计制度有对年度财政收支预算进行管理的职能,提倡以“修正发生主义”为基础编制预算,对于实际没有支出的款项在预算年度结束时要对其进行处理。(2)会计记账时,土地、建筑、机械、装备等固定资产是以原始成本(original cost)为依据进行记录的,当不适用原价时则要以估计成本价格(estimated cost)为准,但要被列为固定资产。(3)基金会计由财产、负债、收益和费用等要素构成,并作为独立的会计项目进行处理。但设置基金的必要性一定要得到法律的认证。其数额要尽量实现最小化,不能设置不必要的基金。(4)长期负债(long-term liabilities)被记录在独立运行的一般长期债务中,以特定事业的收益为担保发行的收益性债务(revenue bond)不能被列入长期债务中。(5)进行会计分类时,年度财政收入要根据收入源和基金进行分类;年度财政支出要根据基金、职能、活动、性质和对象类型进行分类。美国的政府会计基准委员会公布了适用于各州政府和其他地方政府的一般会计公认原则,各州政府还据此规定了地方政府必须遵守的会计细则。该准则体系具有潜在的强制性,因为如果地方政府不依据此准则编制财务报告的话,其申请贷款时所提交的财务报表的可信度会受到怀疑,将难以享受到优惠的贷款利率。

  在美国,地方政府为了有效把握财政运营的状况,需要在会计年度末尾周期性地编制并公开包含其所有基金和财政运营状况的综合财政报告,包括资产负债书、损益表和运行明细表等。政府会计基准委员会报告及会计基准强调综合年度财务报表主要包括序、综合财务报表和个别基金财务报表、注释、明细表、说明书及其他各种统计表等。综合年度财务报表可包含的说明性财务调查报告书主要有:要约材料、一般目的财务报表、基金类别结合财务报表、个别基金和分类集团财务报表等。

  取得一定成果 仍存突出问题

  美国现行体制强调议会对政府的决算监督以收支合法与绩效为中心,《预算和会计法案》《审计总署法》《政府绩效与成果法案》等法律法规对这一体制有较大的影响。其运行意义总体有三:一是确立了所有行政部门都要通过行政管理和预算局对总统负责、向总统报告,总统向国会提交预决算结果的体制,使总统成了真正意义上的权责中心。二是确立审计的预决算监督权威地位,逐步确立了议会与政府的预算权责平衡关系。确定审计机关审计长由提名委员会推荐、总统提名、参议院同意后任命;审计长依法向总统、国会提出政府决算审核报告。三是推动了美国政府绩效改革,构建了一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和量化方法,通过公开绩效目标、评价及结果,在赋予各部门更大预算执行权的同时强化它们的绩效管理责任。

  从美国财政监督体系来看,议会审查重预算编制监督、财政监督重资金收支监管、审计监督重财政效益评价,事前控制、事中监督和事后检查相结合。审计监察机构和人员在执行过程中有确认、请求调查和否决支出的权力。在决算监督中发现违规问题时,独立监督问责的能力较强,责任体系及其问责机制与问责路径较为清晰、效率较高,不用议会另行审查政府决算报告。

  但是,美国的决算监督制度也存在一些问题。其预算会计周期实行多年主义原则(编制长期预算),这不便于编制年度性质的决算文件;国会借助有关法律法规过度介入政府行政管理流程,形成了较大政治内耗与消极牵制。

  (作者单位:湖南财政经济学院科研处)

 

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