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闫志刚 江德元:在分散与统一之间 ——美国食品安全监管事权划分探析
2020年02月02日 15:38 来源:《行政管理改革》2020年第1期 作者:闫志刚 江德元 字号
关键词:食品安全;事权划分;权力结构;宪政体制

内容摘要:食品安全监管事权划分是食品安全监管体系运行的基础。

关键词:食品安全;事权划分;权力结构;宪政体制

作者简介:

  [摘  要] 美国食品安全事权划分,在形式上呈现分散特征,联邦层面有十多个机构参与食品监管事务,州、地方、部落、领地有3000多个独立的监管机构来保障本地食品安全,这种分散特征主要是由美国的宪政体制、权力结构的分散性和政策输出的不确定性造成的。但在实际运行过程中,各监管机构之间通过正式的和非正式的协调活动,彼此之间分享了权力,共享了食品安全监管标准,达到了一定的统一性。我国食品安全事权划分可在明晰监管机构间的责任、保持事权划分稳定性以培养专业能力、建立倒金字塔式的监管任务结构方面借鉴美国的经验。

  [关键词] 食品安全;监管;事权划分;分散;统一

  一、引言

  食品安全监管事权划分是食品安全监管体系运行的基础,其权责划分是否科学对监管效果具有重要影响。美国的食品安全被公认为是最安全的国家之一,其食品安全事权划分受到我国一些学者的关注。在联邦层面横向划分上,高秦伟[1]、赵学刚[2]、于志勇[3]等分析了其以品种为划分依据多部门分散监管的特点,认为这种划分方式存在监管标准不一致、重复执法、效率低下等问题,并介绍了美国国内相关利益群体在改革分散监管模式上的争议:美国国家科学院、美国总审计署(GAO)等机构和部分学者建议设置单一食品安全监管机构来改善上述弊端,食品产业协会和一些学者则认为合并的成本高昂,对现存工作机构的士气还可能造成伤害,建议通过加强监管机构之间的协调、强化食品药品监管局(FDA)的权力、制定统一的食品安全法律等途径来解决问题。

  在联邦、州与地方监管纵向划分上,蒋绚[4]认为纵向划分是一种集权与分权相结合的协调监管模式,这种模式由于各级政府的协调匮乏、资金匮乏和信息匮乏造成监管不足与监管过度问题。曹正汉、周杰[5]认为全国性的食品安全监管是一种高政治风险的公共产品,需要建立直属于联邦政府的监管系统,直接开展监管执法活动。

  上述学者对美国食品安全事权划分的研究呈现以下特点:一是主要关注联邦层面的事权划分,相对忽视州及地方层面的事权划分及分析,仅存的研究也未放在美国的制度环境进行考察,如在前述纵向划分研究中,FDA赋予州政府食品安全立法权的说法及将FDA与州政府的项目合作理解为自上而下的放权,忽略了美国联邦制的宪政结构;二是在美国食品安全监管事权划分利弊分析方面,大部分研究以转述美国国内观点为主,而这些观点大多以直击其分散弊端为主,缺乏站在第三方立场的客观分析。笔者认为,只从表面上看到美国食品安全事权划分的分散弊端,不深入探究其实际运作上的整合与统一,就无法理解美国食品安全走在世界前列的现实。因而本文主要聚焦考察美国食品安全事权划分分散特点的制度原因,并研究其各方监管主体通过何种途径和方式相互调适,从而确保各自独立运用权力的过程始终处于一个更大的统一的系统之中。

  二、分散:形式上的散乱无序

  (一)分散性的主要表现

  整体来看,美国食品安全监管事权划分呈现分散化和碎片化特征,联邦、州和地方的众多监管食品机构独立从事着不同的食品安全工作。

  联邦层面有18个机构参与食品监管事务,比较有代表性的有:农业部(USDA)所属的食品安全与检查服务局(FSIS) ,负责美国国内和进口的肉、禽、鲶鱼和加工蛋产品的安全、卫生及正确标识和包装,执行动物人道屠宰法及其1978年修正规定,提供对外来动物的自愿收费检查服务;卫生和公众服务部(HHS)所属的FDA负责保障肉、禽、淡水鱼和加工蛋产品之外所有食品的安全、健康、卫生及正确标识;财政部(USDT)所属的酒精、烟草税务和贸易局负责监管、执行和发放酒精饮料的生产、标签和经销的许可;联邦贸易委员会(FTC)负责对包括食品在内的众多产品的虚假广告进行监管。

  在州和地方层面,州、地方、部落(Tribe)、领地(Territory)拥有自己的(不尽相同)法律和机构来保障本地的食品安全,总计有3000多个非联邦机构从事食品安全监管活动,这些机构调查和控制食源性疾病爆发,监控食品供应污染,检查饭店、杂货店及食品加工厂,采取监管措施移除市场上的不安全和不卫生食品。

  具体来讲,州食品安全监管机构的主要职责有:监控食源性疾病,执行州食源性疾病报告要求或与其他州及地方的监管行动,参与食源性疾病监测网络(如FoodNet)及其他国家食源性疾病监控行动;疫情应对和召回,与地方政府卫生部门合作进行大规模疫情调查,通常与联邦或地方监管机构合作并承担领导责任,负责监督企业的食品召回;实验室检测,州实验室负责执行政府的食品相关检测;零售和食品服务检查,虽然零售和食品服务检查主要由地方监管机构实施,一些州的监管机构也参与零售食品安全标准的制定和零售和食品服务设施的检查;食品加工检查,州食品安全监管承担超过80%的非零售食品设施的检查(不包括FSIS对肉类和禽类食品设施的检查),包括以签订合约形式执行大多数应由联邦食品药品局承担的对食品生产和加工设施的检查;农场、养殖场检查,承担农场、养殖场关于动物健康及其他与食品安全的检查,拥有联邦杀虫剂使用限制(与食品农兽药残留超标直接相关的)的主要执法权,包括良好农业规范评估,及与壳蛋生产商合作以降低沙门氏菌污染的项目;技术和培训援助,向受雇于州监管机构、地方健康部门的工作人员及众多杂货店、餐馆和其他零售食品从业者提供广泛的技术和培训援助;食品安全教育,针对地方健康部门工作人员、食品工人及其他食品安全体系中的其他商业参与者开展食品安全教育,也包括对消费者和医学界的教育。

  地方食品安全监管机构的主要职责有:食源性疾病监控,承担报告食源性疾病和其他当地与食源性疾病有关情况的一线监控责任,包括收集和回应辖区内与食品安全相关的消费者投诉;疫情应对和召回,地方食品安全监管机构是食源性疾病爆发的第一反应者和调查者,积极参与州及联邦关于更大的跨区域的疫情反应,实施食品召回,与公众和食品业进行沟通;实验室检测,一些地方开展食品实验室检测活动;零售和食品服务检查,制定零售食品安全标准,向食品经营者发放许可证,在杂货店、餐馆检查方面承担广泛责任,以确保它们遵守卫生及其他安全标准;技术和培训援助,向地方监管机构工作人员和众多杂货店、餐馆及其他零售食品服务从业者提供技术和培训援助;食品安全教育,地方食品安全监管机构是消费者和零售商食品安全信息和教育的一线提供者,75%的地方健康部门有食品安全教育项目。[6]联邦监管机构与3000多个非联邦机构均享有自主监管权(立法权、执法权、机构组织形式选择权等),其中,联邦机构监管权限于跨州食品贸易中的产品,州、地方政府、部落、领地负责监管本地食品贸易中的产品。

  (二)分散性的原因分析

  1. 从联邦横向划分来看

  其分散性表面上源于1906年法律和事权的最初划分:国会不仅通过了分别适应于肉类和非肉类食品的法律,还将制定规则执行《纯净食品药品法》的权力分配给了三个部门[7];本质上植根于美国社会和联邦权力结构的分散性和政策输出的不确定性,它不仅是最初分散监管的深层原因,也在之后不断强化了这种分散特征。

  在美国社会层面,利益高度多元分化,代表各社会群体利益的利益集团通过院外活动等途径参与到政治过程当中。在联邦权力层面,横向权力划分呈现分散特征,既表现为广为人知的立法、行政、司法三权分立,也表现在美国独特的行政(监管)权的内部分立,这在议会制国家根本找不到,就是在美国宪法中也找不到依据,在美国实行首长负责制的行政体制中似乎也不可思议。[8]利益集团与国会中的专门委员会以及委员会联系并监督的行政(监管)机构组成“铁三角”关系,他们的立场和活动常常专注于与监管权限相关的某一领域,割裂了完整的政府过程,从而在某些政策议题上与其他监管机构产生矛盾。如FDA与农业部就分别由国会中不同的专门委员会监督,由于受到不同利益集团和国会关系的影响,它们在某些食品安全政策上就存在冲突,如在上世纪九十年代食品标签改革中两者就分别扮演了消费者保护和肉制品行业利益代言人的角色。[9]

  美国社会和制度的多元结构使得公共政策的制定过程成为“问题网络”中众多参与主体博弈的过程,政策输出呈现不可预见性特征。这些参与主体具有相当的变动性,很难说出某一网络起于何处、止于何地。而且,“参与者不时地出入于这一网络。这一网络中并没有一个控制着某一项目的独占性紧密群体;没有任何人在控制着政策和问题”,[10]政策的输出视各种力量的分合而定。而作为各食品监管机构的权力来源的30多部法律,正是长期政治博弈逐渐形成的结果。这些法律对食品监管权的划分很难仅从管理效率标准进行解释,如FDA监管两片面包制成的三明治(Closed-faced Meat Sandwiches),FSIS监管单片面包制成的三明治(Open-face Meat or Poultry Sandwiches)。[11]因为当初政策的制定往往被具体要求的特殊理由和细节所分散,何种价值优先也具有相当的偶然性,如在1938年惠勒李修正案制定过程中,国会在辩论广告监管权时认为不能将更多的权力授予FDA,FTC的对抗式行政听证程序和司法审查后再执行的程序规定更具公正性,最终将食品等广告监管权授予了FTC。又比如2008年通过的《食品、环境保护和能源法案》(又称“农业法案”)将鲶鱼类产品监管权从FDA划转给FSIS是以限制中国、越南等国的鲶鱼产品出口美国,保护国内鲶鱼产品的竞争力为目的的。[12]

  这种历史形成的事权划分具有相当的顽固性,从1949年胡佛委员会就提出改革这种分散监管的建议,在随后半个多世纪里,不断有机构提出合并建议始终未能成功,[13]原因就在于联邦权力的多元结构,“食品安全职责在行政部门的分散性反映了一个更为复杂的国会委员会的管辖分割,任何合并的建议必须获得各个相关委员会主席和高级成员的同意。”[14]老道的政府官员都明白“试图改善或改变计划比无所事事更容易给自己带来麻烦”,[15]他们在建立政治联盟来保卫自己的组织方面的意愿和技巧更胜于改善政府管理。为了回应整合食品监管权的持续诉求,克林顿总统和奥巴马总统曾采取过折中措施,分别建立总统食品安全顾问委员会和总统食品安全工作组来协调食品安全事务,但由于缺乏资金或权威都被搁置了。[16]

  2.从联邦、州与地方纵向划分来看

  纵向上的分散性特征源于美国联邦制的宪政结构和地方高度自治的传统,在联邦与州政府层面上,美国宪法对两者权力作了明确划分,第一条第八款第一至十七项列举联邦政府享有的外交、军事、管理州际贸易等权力,并在第十八项设置了“制定必要和适当的一切法律,以行使前述权力,以及授予合众国政府的其他一切权力”的弹性条款,宪法第十修正案确认了州政府的保留权力:“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,保留给各州行使,或保留给人民行使之。”就食品监管权而言,早期由于食品贸易主要以州内贸易为主,食品监管权主要由州政府行使,十九世纪交通和市场一体化发展,食品贸易跨州甚至在全国范围内开展,劣质和掺假食品引发广泛社会关注,经激烈博弈国会于1906年通过了《肉类制品监督法》和《纯净食品与药品法》,此后联邦政府虽然根据弹性条款扩大了行政处罚、强制召回等具体监管权,但在监管内容上仍限定在跨州流通的食品,一旦越权会引发监管对象诉讼而受到最高法院宪法审查的制约。

  由于各自权限独立,无论从法律规定上,还是从执法形式上,联邦和州政府都存在差异。州政府较联邦政府在食品立法方面内容更加多元,各州根据自身状况出台各具特色的监管法律,如不同州在蜂蜜生产标准、种苗生产、动物人道饲养等方面都有不同标准。在监管执法方面,FDA和FSIS等联邦监管机构在全国范围内设立分支机构派驻执法力量直接实施监管执法行为,如果需要委托州政府食品检查员代为检查,则需要与州政府签订合约并按合约支付相应费用,完全是一种平等的购买服务行为。[17]州政府在执法方面,有的州组建专职检查员队伍进行执法检查,有的州将执法检查委托给县政府进行。

  在州与地方层面上,两者关系主要是由“狄龙法则”(Dillon’s Rule)和“地方自治”(Home Rule)这两项相互独立而又相互矛盾的规则来塑造的。地方自治在美国具有悠久传统,但这项权利是否得到确认很大程度上取决于州政府的态度,近一半的州通过了地方自治宪章,确认了地方政府的自治地位。而另一半州政府则适用狄龙法则来实施对地方政府的控制,它们有权设立、撤销地方政府或者改变其组织形式。因而在食品安全监管权划分方面,实行地方自治原则的州,其地方政府拥有独立的食品监管权,可自行决定食品监管的法规和机构组织形式,而在实行迪龙法则的州则以执行州法律为主,其组织形式也主要由州政府决定。

作者简介

姓名:闫志刚 江德元 工作单位:

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